近期，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作 促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)的通知》，提出研究推進(jìn)綠證與全國碳排放權(quán)交易機(jī)制的銜接協(xié)調(diào)。這是我國繼提出研究在碳排放量核算中將綠色電力相關(guān)碳排放量予以扣減的可行性后，首次明確了以綠證進(jìn)行市場銜接。今年3月開始，天津、北京、上海碳市場陸續(xù)允許綠色電力按零排放進(jìn)行核算。不同的是，天津綠電和綠證都在抵扣范圍內(nèi)、北京僅允許綠電抵扣、上海的抵扣范圍為省間綠電交易。當(dāng)前，地方碳市場抵扣規(guī)則的不同有本地化需求的考量，在《通知》明確提出綠證全覆蓋以及綠證作為可再生能源電力生產(chǎn)消費(fèi)的唯一憑證后，有待進(jìn)一步完善綠證與碳市場銜接的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)。

綠證與碳市場銜接模式

這種模式，以電力用戶購買的綠證作為依據(jù)，通過綠證對應(yīng)的電量折算進(jìn)行碳排放量抵扣。可用于抵扣的綠證包括參與綠電交易獲得的綠證（證電合一模式）、也包括直接參與綠證交易單獨(dú)購買的綠證（證電分離模式）。

綠證與碳市場銜接的內(nèi)在機(jī)理：先將綠證作為綠色電力環(huán)境外部性價(jià)值的唯一憑證，再將這部分價(jià)值通過解決碳排放外部性的經(jīng)濟(jì)手段（即碳市場）予以兌現(xiàn)。綠證抵扣碳排放制度，一方面能夠激勵市場主體購買綠證，為綠色電力的環(huán)境外部性付費(fèi)，從而為綠色電力的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持；另一方面，這部分碳減排成本又將在碳市場中進(jìn)一步傳導(dǎo)至其他控排主體，即真正為環(huán)境付費(fèi)的是那些沒有購買綠色電力或者高排放的主體，從而實(shí)現(xiàn)“誰排放、誰付費(fèi)”的目的。

綠證銜接的模式在業(yè)內(nèi)引發(fā)過一些質(zhì)疑，其中最主要的是綠證的額外性問題。部分學(xué)者研究指出，由于市場中的綠證供應(yīng)量遠(yuǎn)大于碳市場中的綠證需求，存量綠證的存在將會稀釋新增綠證的消費(fèi)需求，綠證抵扣模式無法實(shí)際促進(jìn)可再生能源替代高碳機(jī)組進(jìn)行增量發(fā)電，不存在碳減排方面的額外性。同時(shí)，綠證已經(jīng)能為新能源機(jī)組提供必要補(bǔ)償，也不存在經(jīng)濟(jì)上的額外性。這兩點(diǎn)與碳抵消機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)存在相悖之處。

對于上述問題，其本質(zhì)在于綠證與碳市場銜接的理論基礎(chǔ)與CCER等碳減排信用產(chǎn)品的碳抵消機(jī)制是否相同。從抵扣機(jī)理看，前者是在電力間接碳排放的核算規(guī)則上進(jìn)行優(yōu)化，即統(tǒng)一的排放因子不盡合理，綠色電力的排放因子應(yīng)該為零；而后者是一種補(bǔ)充激勵機(jī)制，抵扣范圍不區(qū)分直接排放或間接排放。因此，綠證抵扣與碳抵消機(jī)制本質(zhì)存在不同，額外性不應(yīng)成為綠證抵扣的必要條件。此外，若一定要考慮額外性問題，對于減排額外性，可通過限制用于抵扣的綠證范圍來實(shí)現(xiàn)，例如《通知》中已明確通過兩年內(nèi)的綠證開展綠色電力消費(fèi)認(rèn)證；對于經(jīng)濟(jì)額外性，綠證抵扣模式只改變了為環(huán)境付費(fèi)的主體，現(xiàn)階段并不改變其經(jīng)濟(jì)額外性。因此，推動綠證與碳市場銜接能夠有效發(fā)揮綠色電力消費(fèi)與碳市場在推動能源低碳轉(zhuǎn)型中的協(xié)同作用。

未來需要關(guān)注的問題

抵扣標(biāo)準(zhǔn)的問題

目前，已允許綠色電力消費(fèi)抵扣碳排放的地方碳市場中普遍采取了直接扣減電量模式，相當(dāng)于按主體所在碳市場的排放因子計(jì)算減排量，在允許異地綠證抵扣的情況下，可能與綠證標(biāo)識的減排量存在差異，從而引起一定的爭議，存在如何設(shè)置抵扣標(biāo)準(zhǔn)的問題。

綠證抵扣碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與政策目標(biāo)導(dǎo)向密切相關(guān)。若僅從激勵綠電消費(fèi)，提升綠證交易總量的角度出發(fā)，可按照統(tǒng)一的排放因子（如主體所在碳市場采用的排放因子）進(jìn)行折算；若考慮綠證的區(qū)域性差異，進(jìn)一步引導(dǎo)高排放地區(qū)的新能源發(fā)展，則可采取差異化的排放因子，向可再生能源占比較低地區(qū)的綠證抵扣進(jìn)行一定傾斜。

環(huán)境權(quán)益多方主張問題

隨著未來消納權(quán)重落實(shí)到電力用戶，綠證既可以用于可再生能源電力消納責(zé)任履約，也能用于碳排放量抵扣，而這將產(chǎn)生是否允許已用于履約的綠證再次在碳市場中兌現(xiàn)權(quán)益的問題。

就上述兩個(gè)政策體系而言，是否允許綠證反映的環(huán)境權(quán)益兩次兌現(xiàn)主要與二者在推動電源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的定位有關(guān)。允許兩次兌現(xiàn)，意味著促進(jìn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的政策工具是消納保障機(jī)制，碳市場是減排成本疏導(dǎo)的載體。這種情況下，綠證在兩個(gè)政策體系中的功能不同。前者代表強(qiáng)制性責(zé)任，后者反映減排補(bǔ)償，無論強(qiáng)制綠證或自愿綠證均可通過碳市場進(jìn)行權(quán)益兌現(xiàn)。不允許兩次兌現(xiàn)，意味著消納保障機(jī)制和碳排放權(quán)交易機(jī)制均是促進(jìn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的政策工具。這種情況下，碳市場具備了可再生能源消納保障的補(bǔ)充機(jī)制屬性，以激勵自愿綠證消費(fèi)的方式促進(jìn)可再生能源發(fā)展。此時(shí)，同一綠證反映的環(huán)境權(quán)益不應(yīng)再重復(fù)使用，需要通過溯源追蹤認(rèn)證相關(guān)技術(shù)支撐確保同一綠色電力產(chǎn)品環(huán)境權(quán)益的唯一性。

可抵扣的綠證范圍問題

《通知》明確提出綠證核發(fā)范圍，包括風(fēng)電、太陽能發(fā)電、常規(guī)水電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。其中，存量常規(guī)水電不核發(fā)可交易綠證，2023年以后新投產(chǎn)的市場化常規(guī)水電可核發(fā)可交易綠證。由于市場中存在多種綠證，在推動綠證與碳市場銜接的工作中，有必要明確可以抵扣的綠證范圍。

綜上，推動綠證在碳市場中予以抵扣，本質(zhì)是將相關(guān)市場主體付出的減排成本在碳市場中進(jìn)行傳導(dǎo)。對于可交易綠證而言，無論產(chǎn)生綠證的電源類型是什么，市場主體均付出了額外的環(huán)境成本，因此應(yīng)允許該類型綠證的成本予以傳導(dǎo)；對于無償核發(fā)的綠證而言，市場主體并未付出減排成本，因此也不滿足抵扣的基本條件。

相關(guān)建議

一是完善碳市場核算規(guī)則，加強(qiáng)綠證抵扣的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度體系建設(shè)。推動納入用電行業(yè)的碳市場完善配額分配及排放核算規(guī)則，基于“誰排放、誰付費(fèi)”原則，將綠證作為綠色電力環(huán)境外部性的憑證，以綠證抵扣方式與碳市場進(jìn)行銜接。加強(qiáng)與綠證抵扣相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制度體系建設(shè)，優(yōu)化碳排放因子測算方法、明確綠證抵扣范圍與抵扣方法，做好與碳排放“雙控”政策轉(zhuǎn)型的銜接。

二是推動可再生能源消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)到電力用戶，以綠證作為唯一履約憑證并明確其使用范圍。進(jìn)一步推動各地區(qū)將可再生能源消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)落實(shí)到電力用戶等主體，以綠證作為履約的唯一憑證。統(tǒng)籌考慮政策工具與政策目標(biāo)的匹配性、政策執(zhí)行成本等要素，可酌情考慮允許同一綠證作為完成消納責(zé)任權(quán)重和抵扣碳排放量的憑證，滿足市場主體就其綠色用電的環(huán)境權(quán)益進(jìn)行多方主張的相關(guān)需求，并做好綠證溯源、流通、確權(quán)等環(huán)節(jié)的技術(shù)支撐。

三是擴(kuò)大新能源市場化交易規(guī)模，不斷完善綠證價(jià)格的獨(dú)立形成機(jī)制。繼續(xù)推動新能源參與電力市場交易，提高綠電綠證交易積極性，通過在綠電交易中剝離綠證價(jià)格、單獨(dú)開展綠證交易等方式，適度結(jié)合碳市場建設(shè)情況，不斷完善綠證價(jià)格形成機(jī)制，逐步建立起獨(dú)立的綠證定價(jià)機(jī)制。條件成熟時(shí)，允許綠證多次交易。